Le nouvel européen

Près d'une semaine après l'événement, l'ingestion de tonnes de commentaires de tous bords, après la lecture des documents produits, quels enseignements tirer du Sommet du G20?

Il y a d'abord le constat unanimement dressé du caractère novateur et historique de la réunion, avec l'arrivée des nouveaux acteurs de la vie internationale, comme la Chine, ou l'Inde. L'engagement ainsi pris devant l'opinion mondiale par les Chefs d'Etat de 20 pays de faire repartir la croissance -par l'injection d'argent public- de répudier le mal absolu du protectionnisme, de s'attaquer à la réforme du système financier actuel, par une régulation renforcée. Ce n'est pas rien, surtout si c'est le début d'un processus. On souligne aussi le pari que cela représente : pari sur le retour de la confiance, et donc de la croissance. Pas de pari sans risque : le risque étant là l'emballement des "planches à billet" (la fabrication monétaire), avec ses conséquences inévitables comme l'inflation, les défauts de paiement de certains Etats...Le test on le verra très vite, avec le retour ou non de chiffres positifs de croissance. 

On parle aussi beaucoup du retour des Etats, de la fin du libéralisme à tout va, que Londres marquerait. 

Une version "optimiste" est celle qui envisage le redémarrage de la machine mondiale, comme avant, avec quelques règles -bienvenues- en plus. Et pourquoi pas, comme le prophétise Obama, plus de croissance encore, plus et mieux parce qu'orientée vers des produits respectueux de l'environnement, entraînant la planète vers une nouvelle phase de  mondialisation dans la prospérité partagée...

Ce n'est pas la version majoritaire. Même pas dans les pays  d'où tout est parti. Ce qui frappe, à côté du "ouf" de soulagement poussé par les milieux financiers, comme les mouvements haussiers des bourses (asiatiques notamment) le révèlent, est l'extraordinaire pessimisme qui persiste.

Parfois (pas toujours), le bon sens peut nous guider dans l'appréciation d'un événement. Le bon sens qui, comme le commente drôlement Michel Godet, dit qu'on ne laisse pas à un pédophile la direction d'une colonie de vacances. Le bon sens qui, avec Lionel Jospin, souligne quelques impasses comme le fait que le vrai problème, qui est celui de la différence abyssale entre les flux financiers et l'économie réelle (50 fois plus élevé) n'est toujours pas réglée, ou regrette l'abandon d'une position française traditionnelle sur la nécessité d'une réforme monétaire pour mettre fin à la situation actuelle du privilège du dollar. Le bon sens qui, derrière Jacques Attali, rappelle les timidités des Chefs d'Etat qui ne se sont pas attaqués à la racine du mal, soit la finance "hors bilan" comme les fonds spéculatifs (plus de 60.000 Milliards de $!!), ou les paradis fiscaux ( plus de 10.000 Milliards de $),  et voit un vainqueur dans l'opération, la finance anglo-saxonne. Je cite des têtes françaises, mais je pourrais aussi convoquer d'autres voix allant dans le même sens, hors de notre horizon hexagonal.

A lire la déclaration des responsables du G20, on retrouve la phraséologie déclaratoire du G8. Le G20 est un G8 élargi. Les organisateurs ont bien travaillé. Ils ont su habilement éviter les problèmes de fond. Le contraste entre la technicité, le niveau de détail des mesures envisagées sur le plan de l'ingéniérie financière, et le peu de mesures politiques adoptées par les leaders du G20 est frappant. Là aussi c'est un trait caractéristique de la "culture G7", que l'accumulation des mesures de détail (dont la plupart ne sont jamais appliquées), et la faiblesse des engagements politiques.  

Beaucoup de mesures très techniques sur l'amélioration des mesures de régulation donc. Mais pour les mettre en oeuvre, on compte avant tout sur le milieu financier lui-même. Milieu financier, dont le Forum de Stabilité Financière, tranformé opportunément en Conseil de Stabilité Financière (FSB) afin de lui donner les apparences d'un contour institutionnel stable et "sérieux", est l'expression la plus forte (ce groupe informel, composé des gouverneurs de banques centrales, a été constitué en 1998, sur initiative du G 7 pour répondre à la crise financière asiatique et argentine, d'où la surreprésentantion asiatique, et la présence de l'Argentine qui étnne car l'Argentine n'est pas un grand partenaire dans le mond de la finance). Le FMI, institution officielle et soumise par conséquent à des règles précises, n'est pas privilégié pour impulser et piloter les réformes, il apparait même comme quasi subordonné au FSB : tout ce qui lui est demandé c'est d'empêcher les faillites des Etats les plus fragiles et exposés, d'où l'augmentation de ses moyens d'intervention. Les paradis fiscaux ne sont pas vraiment touchés. Ni les fonds spéculatifs. C'était pourtant le moment où jamais : dans la situation de crise actuelle, on aurait pu adopter des mesures efficaces et radicales.

Maintenant, je hasarde un pronostic personnel : la victoire des financiers de Wall Street et de la City n'est qu'un bref répit. Le système est frappé à mort. Il ne survivra pas. Je maintiens mon analyse d'un moment particulièrement frappant et sismique dans le déclin de la puissance dominante ayant mis en place ce système.    

Un élément de la gouvernance des entreprises financières (banques, et sociétés de tout poil offrant des services financiers) est la question des rémunérations. Ce n'est pas seulement le problème des bonus (des recommandations de bon sens sont faites à ce sujet dans le rapport : par exemple que les bonus soient basés sur des résultats quinquennaux et non annuels), mais l'ensemble que le rapport juge condamnable, par l'importance réservée dans les paramètres salariaux aux indicateurs financiers de court terme, au détriment de la durabilité de l'entreprise elle-même. Les superviseurs, ou instances de régulation financière, devraient s'intéresser aussi aux rémunérations, et lorsqu'elles estiment que le mode de rémunération fait trop appel à des indices de court terme, contraindre l'entreprise à augmenter en proportion sa part de fonds propres. Mesure qui vise à faire échapper l'ensemble des domaines financiers à la dictature du court terme, véritable perversion qui sape les fondements mêmes du capitalisme et de l'économie en général. Il faut aussi, poursuit le rapport, modifier profondément la culture de la gestion du risque dans les entreprises du secteur financier, en remontant le niveau hiérarchique des responsables de ces secteurs (les fameux rik managers dont on voyait fleurir les annonces d'emploi dans les journaux il n'y a pas si longtemps), en imposant plus de sérieux dans le travail d'évaluation des entreprises, au lieu de se fier seulement aux évaluations des agences de notation. 
l'action en temps de crise:
Le rapport salue les décisions prises au plan national lors de la crise de l'automne dernier, en ce qui concerne le premier objectif en cas de crise : la garantie des dépôts. Mais il souligne la grave faiblesse d'une absence d'harmonisation dans l'espace européen, dans un domaine si essentiel, et il juge sévérement le projet de directive en cours de préparation, qui ne va pas assez loin, laisse trop de marge de manoeuvre aux Etats, et ne prévoit pas d'interconnexion possible entre les divers dispositifs nationaux, ni les modalités d'intervention des Etats. S'il prône davantage d'harmonisation, le rapport estime toutefois impossible à mettre sur pied un régime unique à l'échelle de l'espace financier unique et en laisse la responsabilité première aux Etats. La question du partage du fardeau, thème important, longuement discuté au sein du groupe de travail, reçoit une réponse mesurée : l'absence actuelle de mécanisme de gestion de crise à l'échelle de l'Europe en rend la réalisation pratiquement impossible. Tout au plus faut-il se concentrer sur les cas où cette absence manque le plus, le cas des entreprises ayant des activités dans plusieurs pays, où une collaboration des autorités de régulation des pays concernés doit être formalisée de manière plus détaillée que ce n'est le cas actuellement (NB : on se souvient que c'est une telle absence de mécanisme formel qui a entraîné indirectement la chute du gouvernement Leterme en Belgique, lorsqu'il s'est agi de sauver en catastrophe Dexia, Fortis, avec les gouvernements français et néerlandais ).  Sur ce dernier point, on pourra trouver le rapport bien timide, mais c'est une constante de ce document d'avoir cherché à éviter les recommandations trop difficiles à appliquer ou se situant dans un cadre règlementaire ou de solidarité européenne trop éloigné de la réalité. On peut regretter que le rapport n'ait, sur une question aussi vitale que celle du partage du fardeau -en d'autres termes de la pratique de la solidarité-, pas soumis plusieurs scénarios possibles. Il rappelle toutefois l'impératif d'améliorer le début de filet de sécurité qui a été monté dans l'urgence cet automne, et qui s'est traduit par l'adoption d'un accord ad minima, le memorandum of understanding. Il précise que le principe d'une protection égale pour tous les Européens face au risque d'insolvabilité bancaire, mis en place dans l'urgence, devrait aussi être étendu aux sociétés d'assurance et d'investissement. 
La crise a révélé de graves lacunes dans les mécanisme de supervision existants, que le rapport détaille sans complaisance : pas de moyens juridiques de superviser les entreprises ayant des activités dans plusieurs pays, pas de vraie collaboration entre institutions de supervision nationales, pas de moyens au niveau des comités qui à Bruxelles réunissent les instances de supervision de l'UE, et sont censés piloter le fonctionnement général du ssytème financier (et dont il apparait qu'ils ne pilotent rien du tout). 
Pour améliorer le dispositif existant, le rapport recommande que les instances de supervision s'intéressent davantage au niveau macro-économique, et pas seulement au niveau micro-économique de l'entreprise, et qu'elles doivent aussi s'intéresser aux sociétés d'assurance et pas seulement aux banques et opérateurs financiers stricto sensu. Ainsi, "le nez dans le guidon", elles ne sont pas en mesure en effet de déceler les lames de fond. Le rapport propose ainsi, et c'est sans doute une de ses recommandations les plus "révolutionnaires", la création d'une institution spécifiquement chargée de ce rôle de détection des grandes tendances "macro-financières" et que cette nouvelle institution soit adossée à la banque Centrale Européenne.
 Le rapport recommande donc la création d'un nouveau groupe, le Conseil européen des Risques systémiques (CERS/ESRC) : ce groupe serait composé des gouverneurs des banques centrales de l'ensemble du système européen des Banques Centrales et pas seulement de celles de la zone euro. Nuance capitale, le conseil serait présidé par le Président de la BCE. Son secrétariat serait assuré par la BCE, présente dans les différents sous-groupes de l'institution nouvelle dont l'une des missions premières serait de partager les informations sur l'état général des circuits financiers, et de définir des mécanismes d'alerte précoce en cas de dégradation de la situation. En fonction du risque détecté, ce Conseil aurait pour tâches d'alerter les instances existantes les plus appropriées qu'il s'agisse des Banques centrales ou du Conseil économique et financier. En somme, et c'est une "première", le rapport établit ainsi une passerelle entre la BCE et l'ensemble du système financier des pays de l'UE, sans exposer directement la BCE. C'est assez habile, et si les Vingt-Sept ne devaient retenir qu'une proposition du rapport -ce qu'à Dieu ne plaise!-, ce serait sans doute celle-ci qu'il faudrait adopter, car il y a dans cet ajout anodin en apparence- un Comité de plus!- un vrai potentiel, pour "désenclaver" la BCE, et l'insérer dans la substance du tissu financier et partant économique de l'UE (et pas seulement de la zone euro)...Ce que des pays comme la France ont toujours demandé sans l'obtenir, car il ne s'agit pas là d'un contrôle sur la BCE, c'est tout le contraire même, pourrait aboutir au même résultat, encore que de manière très progressive. Il sera intéressant d'entendre les réactions allemandes à une telle proposition.

Pour la supervision au niveau micro-économique, le système actuel des comités consultatifs auprès de la Commission, les "comités de niveau 3", jugé inefficace, devra, propose le rapport,être remplacé par un dispositif plus complet et disposant de vrais pouvoirs exécutifs, le Système Européen de Supervision Financière (SESF/ESFS), réseau d'autorités nationales de supervision coordonné par une autorité au niveau de Bruxelles : on n'unifie pas les dispositifs nationaux existants, on les fait travailler de manière organique en réseau, et on crée une instance unique à Bruxelles (qui remplacera les divers comités existants) chargée de la coordination, de la préparation des règles de fonctionnement harmonisées du réseau : les acteurs de ce réseau sont "indépendants des politiques, mais responsables devant eux" (NB : là aussi, le rapport innove, par l'introduction de la notion de responsabilité devant les politiques, première brèche dans le tabou de l'indépendance absolue vis à vis du politique, imposé en doctrine intangible par les autorités de Berlin dans l'ensemble du système financier et monétaire européen). 
Conscient du caractère "ambiteux" de sa proposition, le rapport propose une adaptation en deux étapes:
1/ pour 2009/10, préparation des textes prévoyant la transformation des comités en "autorités" (une pour chaque domaine : bancaire, assurances,  marchés financiers), et sans attendre améliorer la qualité de la supervision en alignant les dispositifs nationaux sur les plus exigeants, et en entamant le travail d'élaboration des règles communes, ainsi qu'un régime de sanctions beaucoup plus sévère qu'actuellement, tâches qui devraient être achevées pour 2013. Des collèges de superviseurs devraient être établis pour les entreprises financières ayant des activités significatives dans un autre pays (ce qui, estime le rapport, concerne une cinquantaine de banques ou sociétés financières), à établir d'urgence vu les problèmes particuliers que posent ces entreprises dans le climat d'hétérogénéité actuel.
2/ pour 2011/12: création des "Autorités", dotées des mêmes attributions de coordination que les actuels comités (mais avec les nouvelles règles adoptées plus haut), avec en plus :un rôle actif de supervision pour les entreprise ayant des activités dans plusieurs pays, qui peut aller jusqu'à l'envoi de missions d'inspection par des inspecteurs de ces autorités, un rôle de préparation de la règlementation nécessaire dans les domaines concernés, et de surveillance de l'application effective des normes par les instances nationales de supervision...En somme, l'équivalent, pour le système financier européen au sens large, du système monétaire européen ...A la tête de chacune de ces autorités, il y aurait un Président nommé par le Conseil pour 8 ans (même durée de mandat que la BCE...).Elles seraient chargées de représenter l'UE dans les instances internationales lorsque le sujet le commande. 
Une question se pose naturellement : faudrait-il un traité pour créer ces organes nouveaux, comme il a fallu le traité de Maastricht pour créer la BCE? Le rapport n'entre pas dans ces détails juridiques, il semble considérer qu'une simple législation prise dans le cadre de la mécanique d'approbation "législative" actuelle suffirait. (NB : cela reste à démontrer).
Enfin, un dernier volet dispose pour les mesures à caractère global, au-delà du cadre européen. Une meilleure collaboration entre le FMI, en charge de la supervision globale au plan macro-économique, et le FSF -forum pour la stabilité financière-, plus à même de piloter l'aspect micro-économique, est souhaitée. Une carte des risques financiers, basée sur l'établissement d'un registre des crédits internationaux devrait être établie par le Comité bancaire de Bâle, en étroite liaison avec le FMI. Chaque pays devrait obligatoirement souscrire avec le FMI et la Banque Mondiale, un programme d'évaluation du secteur financier (cela existe déjà pour les pays les plus endettés, et le rapport en propose donc la généralisation- bonne idée pour améliorer la transparence des données financières pays par pays). Mais, ajoute l'ancien directeur génral du FMI, cela implique une véritable révolution dans la gouvernance politique du Fonds, et en particulier que les "grands" contributeurs acceptent les recommandations du Fonds lorsqu'elles les concernent eux-mêmes, comme par exemple de s'entendre dire que leurs politiques représentent un risque systémique important (on sent poindre dans ce développement bien des années de frustration notamment devant les silences imposés à l'institution face aux errements financiers américains notamment). La question des paradis fiscaux ou plus simplement des pays à moindre supervision financière est abordée et le rapport propose une mesure de rétorsion très simple : que les établissements qui font affaire avec de tels pays voient systématiquemetn relevés leur obligation de fonds propres à due proportion.   Le rapport recommande que les pays de l'UE manifestent concrètement leur soutien aux mesures de renforcement des moyens -y compris financiers - du FMI, et jouent un rôle pilote et moteur à cet égard. Il préconise aussi que l'UE soit mieux représentée dans les instances de gouvernance du Fonds, et qu'elle amorce avec les grands partenaires internationaux une diplomatie de la gouvernance financière globale.

On le voit, le rapport Larosière propose une  refonte complète des dispositfs de contrôle et de régulation existants  au sein de l'UE. Il le fait d'une manière modérée, en proposant plutôt une évolution des structures existantes. Mais il va très loin, ce faisant. 
Il n'y a, face à un travail d'une telle ampleur, qu'un regret à exprimer : que le rapport arrive si tard. Car, sans que les exercices de réforme mondiale qui vont démarrer à Londres au niveau du G-20 dans un mois, et celui de la réforme au sein de l'UE soient liés obligatoirement, on voit bien que les positions prises par les partenaires de l'UE à Londres influeront forcément sur leurs positions futures en tant que membres de l'UE.
 Il est donc très urgent, au moins à titre conservatoire, que les grandes recommandations du rapport Larosière fassent l'objet d'un débat à Vingt-Sept et au plus haut niveau, afin  qu'une sorte de consensus se dégage sur les mesures du rapport à mettre en oeuvre, de façon à éclairer les prises de postion des Etats à Londres lors de la réunion du G-20 La réunion informelle organisée par la présidence tchèque le 1er mars devrait au moins servir à cela. Mais on peut s'inquiéter de ne pas trouver dans la lettre d'invitation adressée par M. Topolanek à ses collègues de l'UE, la moindre référence au rapport Larosière. Ce sera donc au Président Barroso, s'il y croit lui-même, de focaliser l'attention de ses pairs sur l'importance de la feuille de route tracée dans le rapport. Ce sera aussi à des Etats comme la France d'imposer un débat autour des grandes propositions du groupe  Larosière.