Le nouvel européen

Copenhague 2009 restera très certainement dans la Petite histoire (la Grande retenant plutôt les guerres que les Conférences internationales) comme l'exemple parfait de tout ce qu'il faut éviter en matière de négociations internationales. Elle signe aussi, accessoirement et sur le plan de la gouvernance de notre planète, le déclin ( relatif, irréversible, irrémédiable? seul l'avenir le dira...) de quelques grands "rêves post-45", dont les Nations-Unies ou la Construction Européenne, et dessine -pas forcément pour notre plus grand bien d'Européens en tout cas - l'avenir, un avenir façonné par la Chine et l'Inde, les Etats-Unis luttant pour conserver un leadership qui tend à leur échapper progressivement, et désormais bien plus intéressés, dans la poursuite de cet objectif, à nouer des alliances de circonstance avec la Chine, qu'à faire front commun avec les Européens face au reste du monde. Ce qu'on a appelé "l'Occident" est en train de se déliter sous nos yeux.

Le combat écologique, et particulièrement celui du changement climatique, était le combat des Européens, et on allait voir ce qu'on allait voir.

Sans rentrer dans la querelle entre scientifiques sur le caractère "anthropogénique" (=créé par l'Homme) ou non du réchauffement actuellement enregistré (partout? en certaines parties du globe? de combien? quelles parties du globe : les océans, les continents? les masses glaciaires? chacun sait que la réponse n'est pas univoque, et il suffit de lire les documents de la conférence pour se rendre compte qu'un élément central dans l'analyse du phénomène du réchauffement manque, celui des données, données qui restent beaucoup trop fragmentaires en maints endroits du globe, en dépit des engagements pris par les Etats - et cela vaut en particulier pour, l'Afrique, ( pour ne pas parler des masses océaniques ) , on pouvait en effet se demander si cette cause-là était la bonne.

En tout cas, pour la majorité des pays de cette planète, la réponse allait de soi. Et c'était non. Le seul énoncé de l'objectif que s'étaient finalement fixé les négociateurs donne à penser : réduire à deux degrés centigrades l'augmentation prévisible de la température moyenne d'ici 2050. Obligation de résultats et non de moyens...

Malheureusement, on a retrouvé à Copenhague, sur cette question, qui se voulait consensuelle, et qui d'une certaine manière l'était, à un stade de la discussion et des négociations, le bon vieux clivage Nord-Sud, "pauvres contre riches", et les pays moteurs, en tête l'Europe, avec leur intransigeance, et pour l'Europe, son incapacité à exister en tant que telle, à négocier, en dehors des lignes tracées laborieusement auparavant à Vingt-Sept, ont échoué à renverser la tendance, à faire naître un consensus réaliste. Certains, comme la Chine et les Etats-Unis (dans une moindre mesure), ont réussi là une bonne partie de poker menteur. Le pays le plus riche, aussi très gros pollueur, et aurait donc dû se trouver au banc des accusés, avec la Chine qui venait de ravir aux Etats-Unis la place peu enviée de premier Etat pollueur, a réussi, grâce à l'astuce de son Président, à apparaitre comme le grand sauveur du Sommet, en présentant la solution de compromis. Echec tactique, échec stratégique majeurs pour l'Europe. Dont les conséquences n'apparaitront que petit à petit, bien au-delà du domaine de l'environnement.

Le texte finalement agréé par une petite minorité des Etats présents (et par une plus petite minorité encore d'Etats de l'UE, -les "chanceux" qui avaient assisté aux derniere réunions restreintes, soit les "Grands"- ont cru devoir signer , sans concertation préalable à Vingt-Sept) n'est qu'une parodie d'accord. Le projet préparé par la Présidence (danoise en l'occurrence) a été purement et simplement mis de côté, au profit de ce texte, concocté par le Président américain...Personne alors n'a osé s'en plaindre dans les rangs européens...

Quelle mouche a piqué nos grands responsables politiques européens, de choisir un tel terrain pour tester leur force de conviction et d'influence? Cela mériterait une étude approfondie. On ne saurait négliger le rôle (extrêmement pernicieux) d'événements médiatiques à résonance mondiale comme le film d'Al Gore. Mais cela n'a certainement pas suffi. Au sein de l'Union Européenne, chacun des "Grands" avait ses propores raisons d'enfourcher le "tigre climatique". L'Allemagne était en pointe, qui assurait la présidence de l'UE en 2007 et en avait fait une priorité de sa présidence, ayant fait depuis longtemps du combat écologique son cheval de bataille; elle laboure méthodiquement le terrain, notamment sur le plan industriel et économique ("energies vertes", industries des énérgies renouvelables) et institutionnel, avec l'installation du secrétariat de la conférence sur le climat à Bonn, la création toute nouvelle de l'Agence pour les économies renouvelables (ARENA), délocalisée partiellement à Abou Dhabi, mais dont le coeur sera à Bonn également. Le Royaume-Uni a fait chorus, afin de peser dans le débat interne des Etats-Unis en période pré-électorale, la France a emboité le pas avec Sarkozy, tout à son propre agenda politique (récupérer le potentiel de voix des Verts, pour désarticuler la gauche dans la perpective des régionales de 2010, anti-chambre des présidentielles de 2012).

Et puis, après la désillusion de l'échec du projet de Constitution, il fallait bien créer de l'empathie et se rassembler : le climat était un thème consensuel (au départ, pas à l'arrivée, comme on l'a vu lors du Conseil européen de juin 2009, où il a fallu assouplir le cadre initial des réductions fixées pour tenir compte des exigences de pays qui, comme la Pologne (ou l'Allemagne), sont de gros brûleurs de charbon, voire, horribilie dictu, de lignite). On retrouvait même, grâce à ce thème fédérateur, des accents intégrationnistes perdus depuis longtemps, comme Gordon Brown qui découvrait, à peine arrivé aux affaires, une ferveur européenne nouvelle pour saluer l'implication de l'Union dans ce domaine ("le climat refera l'Unité de l'Europe"). Petit à petit en effet, et bien que cela ne figurât point en tant que tel dans les traités fondateurs, le domaine de l'écologie était devenu un domaine à forte composante communautaire (compétence mixte Commission/Etats), et nul n'oubliait qu'à la Conférence sur le climat de Kyoto en 1997, c'était l'UE qui était apparue en pointe sur la question, que c'est l'UE qui avait été à peu près la seule à mettre en place le "marché du carbone" prévu par le protocole de Kyoto (les pollueurs- essentiellement les industriels, mais pas les agriculteurs- négocient des droits d'émission de carbone qu'ils peuvent céder à d'autres - par exemple des pays en voie de développement, qui peuvent ainsi financer des actions de reforestation, ou de lutte contre les émissions de CO2) . L'UE s'est ainsi créé sa propre urgence, en dramatisant, d'abord en son sein pour fixer des objectifs ambitieux de réduction des émissions de CO2, à l'extérieur ensuite, l'enjeu climatique, et en faisant de la 15ème réunion de la Conférence sur le climat, qui devait se tenir à Copenhague, en décembre 2009, LE grand rendez-vous climatique qui devait marquer un nouveau pas en avant dans la réduction des émissions de carbone et pourquoi pas, sauver la planète...

L'heure des bilans, des révisions déchirantes ne semble pas encore arrivée au sein des Vingt-Sept. Pour le Conseil environnement de l'après Copenhague, le 22 décembre, on a manifestement choisi de calmer le jeu. La présidence suédoise, qui vit des dernières heures, avant de passer le flambeau à l'Espagne, a publié un communiqué qui choisit le volontarisme positif. En l'absence de version française (eh oui, on en est rendu maintenant à Bruxelles au fait que les communiqués de presse ne sont même plus traduits en français), voici le texte anglais : "The EU strives for an agreement that is legally binding for all parties and sufficiently ambitious to limit global warming well below 2o C compared to pre-industrial level by reducing global emissions by 50% by 2050. The Copenhagen Accord is a first step which involves most parties and gives basis to reduction commitments, financing, MRVs and fight against deforestation. The climate change challenge has not diminished and further work should follow a tight time schedule with clear deadlines and the EU should continue to offer ambition and leadership. To this end, it is necessary to review, assess and learn from the meeting in Copenhagen. It is important to build on the progress made in the UNFCCC negotiations during the last years, including the COP 15.

Une question (subversive) : avec le traité de Lisbonne en vigueur depuis peu, y aurait-il eu quelque chose de changé dans les négociations de Copenhague, du côté européen? Aurions-nous été plus crédibles, plus écoutés des Chinois, des Indiens, des Américains? La seule réponse réaliste est qu'au lieu de cinq "Européens" lors de l'ultime marchandage de la nuit du 18 décembre, aux côtés de Barroso, Sarkozy, Merkel, Brown, du Président suédois, on en aurait eu deux de plus : le Président du Conseil européen (le Belge au nom imprononçable ), et très certainement la Haute Réprésentante aux affaires extérieures, la Britannique Catherine Ashton...Mais la voix européenne n'aurait pas été plus audible, faute pour l'un ou l'autre de ses représentants patentés (les institutionnels comme Barroso) ou auto-proclamés (Merkel, Brown, Sarkozy) de pouvoir s'exprimer avec autorité et "au nom de ..". Voilà Lisbonne. Deux couches de plus au mille-feuilles, c'est à peu près tout, car l'accroissement (positif ) du nombre des sujets pour lesquels une décision prise à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité suffira, est dans les faits contournée par la montée en force du Conseil européen, réunion intergouvernementale des Chefs d'Etat et de Gouvernement, qui se réunit de plus en plus souvent, et où les décisions sont prises à l'unanimité. Il suffira à un Etat ne voulant pas d'une décision de choisir de l'évoquer au Conseil européen pour que l'unanimité redevienne la règle.

Relisons les objectifs que l'UE s'était donnés pour Copenhague , lors du dernrier Conseil européen le 11 décembre (et on savait déjà alors que les choses seraient très loin d'être faciles): "Toutes les parties doivent tout mettre en oeuvre pour qu'un accord planétaire, global, ambitieux et politiquement contraignant soit dégagé à Copenhague, couvrant l'ensemble des composantes du plan d'action de Bali et fondé sur les éléments essentiels du protocole de Kyoto. L'accord qui sera dégagé à Copenhague devra impérativement faire appel à des normes internationales transparentes et définies d'un commun accord pour la mesure, la notification et la vérification, afin de garantir la transparence et le respect des engagements, des actions et du soutien. À cet égard, l'Union européenne soutiendra les efforts visant à renforcer la gouvernance internationale en matière d'environnement. Cet accord devrait conduire à la mise au point d'un instrument juridiquement contraignant de préférence dans les six mois qui suivent la conférence de Copenhague, pour la période commençant le 1er janvier 2013". ... Si Copenhague pouvait conduire les Européens à adopter une vision plus réaliste des limites de leurs moyens, et surtout des obstacles politiques et institutionnels qui enserrent et gênent leur action globale en tant qu'entité organisée , ce serait déjà un progrès. Car il ne s'agit pas d'être défaitiste et de simplement constater les faiblesses et les manques. Il faut tirer les conclusions qui s'imposent. Les effets de manche de tel ou tel leader européen s'imaginant être assez puissant ou assez influent pour peser tout seul sur le cours des choses n'y feront rien : il ne remplacera pas l'action collective, organisée de l'Union Européenne (et l'annonce toute récente du président Sarkozy de tenir à Paris une conférence de relance de Copenhague -en mars prochain, relève une fois de plus de cette bonne vieille méthode de l'instrumentalisation dont nos leaders politiques ont toujours été coutumiers vis à vis de l'Union Européenne). Un "groupe des Sages" est en train de plancher en ce moment sur l'avenir de l'Union : avec la crise financière et économique et Copenhague, il a de quoi nourrir ses réflexions critiques sur le fonctionnement actuel de l'Union, ses dérives vers l'intergouvernemental (qui signent à terme son arrêt de mort en tant qu'organisme efficace et crédible d'organisation des peuples européens, il faut en être conscients). Nous n'éviterons pas un vrai débat sur les fins de l'Union Européenne, malgré les discours de politiques "sur l'Europe des résultats, des avancées concrètes".

Faute de quoi, d'élargissements en élargissements ( tout élargissement sans approfondissement concomitant n'aboutit qu'à la dilution...Ce fut longtemps la doctrine française) , d'accrocs des uns et des autres -et spécialement les Grands-aux règles élémentaires de fonctionnement de l'UE, d'absence de solidarité basique, qui fait qu'un pays de l'UE en situation de catasrophe doit être secouru (et nous avons deux Etats membres en situation de quasi faillite en ce moment, la Lettonie et la Grèce), les forces centrifuges l'emportreront fatalement.

Quant à la négociation sur le nouveau Protocole devant remplacer celui de Kyoto, qui vient à échéance en 2012, il y a de fortes chances qu'elle sorte bien mal en point de l'exercice de Copenhague *: on voit mal en effet comment il sera possible d'imposer des mesures plus sévères et contraignantes en matière d'émission de gaz à effet de serre, que celles qui figurent dans le dit Protocole. Une négociation internationale, est, comme une guerre, le champ clos de rapport de forces, avec des gagnants et des perdants (l'idéal étant que chacun n'ait pas l'impression ni d'avoir vraiment gagné ni d'avoir tout à fait perdu). Ceux qui ont gagné à Copenhague sont les pays qui, comme l'Arabie séoudite, représentent des intérêts bien précis et estiment pouvoir continuer encore longtemps à vivre de leurs réserves fossiles, ou comme la Chine, ou encore d'autres, plus discrets, comme l'Indonésie, la Malaisie, ou même l'Australie, qui pourront continuer à déforester en toute (relative) impunité. Etablir un nouveau rapport de forces favorable à de vraies mesures en faveur d'un usage plus raisonnable de nos ressources naturelles ne sera pas facile.

Une autre réflexion d'ordre méthodologique cette fois (et là le diplomate que je suis, généralement plutôt critique vis à vis de mes collègues, et de leurs travers, resurgit) : Copenhague n'a pas été préparé comme l'est une conférence diplomatique ordinaire. Les ministères des affaires étrangères n'ont pas joué de rôle moteur dans la préparation, et les Etats ont plutôt mis en avant leurs experts environnementalistes, leurs fonctionnaires de la branche (lorsqu'ils en avaient), et les équipes rapprochées des Présidents et chefs de gouvernement, vers la fin. Le secrétariat en charge de la préparation est celui d'une conférence de suivi d'une convention-celle de 1992 sur le climat- donc une équipe restreinte ; aucune organisation internationale n'était derrrière avec sa capacité logistique : d'où peu de moyens finalement, peu d'expertise en matière de négociations, et cela s'est senti jusqu'à la fin. Les chefs d'Etat sont arrivés à Copenhague, avec une série de questions non résolues, et c'était, dans ces conditions, l'échec à peu près garanti, sauf miracle (qui n'avait aucune raison de se produire, l'urgence n'étant pas au coin de la rue, et les Etats ne consentant à des décisions qui les gênent-puisque, fatalement, elles restreignent leur liberté d'action- que sous l'empire de la nécessité) . L'Onu en tant qu'institution, n'avait pas la première main sur le dossier, et on lui a fait porter abusivement la responsabilité de l'échec. Il suffit de lire l' Accord de Copenhague pour constater l'impréparation dont il est le résultat : à peine une page et demie d'engagements fort vagues, pas d'adoption formelle des nombreux textes préparés en amont et qui devaient être avalisés par la conférence...Travail bâclé, diront les experts! En général les diplomates s'arrangent pour limiter le nombre des sujets non résolus à un ou deux, sur lesquels les "Chefs" auront à trancher. Là on était très loin du compte, même à quelques jours du Sommet (qui n'en n'était pas un au sens technique du terme). C'est là, quand ils ne sont pas vraiment aux commandes, que l'utilité des diplomates apparaît "en creux" ...

Et on peut relire les propos -fort sages- de M. Blocher (eh oui M. Blocher, le père de l'infâme UDC- qui vient de s'illustrer dans le réferendum sur les minarets en Suisse)- mais qui a écrit un texte judicieux sur l'abus des négociations directement menées par les plus hauts responsables politiques dans le monde d'aujourd'hui. Dans la guerre, les généraux ne sont pas en première ligne, mais en retrait pour avoir le recul nécessaire à la maîtrise de leurs choix stratégiques et tactiques. Il en va de même en diplomatie, poursuit notre homme d'affaires suisse : j'y renvoie le lecteur...Sans vouloir cautionner en quoi que ce soit, pour le reste, les propos et pensées du Monsieur!

• : à signaler un article très court et très synthétique sur le site de la Documentation française, quant aux enjeux concrets et précis de l'étape de Copenhague, dans le processus fort long et complexe, de la négociation sur le climat.